Безпека польотів авіації Російської Федерації - категорія конституційна
Безпека польотів авіації Російської Федерації - категорія конституційна
Ключенок В.Д., заступник Голови Комітету Ради Федерації ФС РФ з оборони і безпеки
Одним з основних невирішених до теперішнього часу питань забезпечення авіаційної діяльності вітчизняної авіації залишається її незнижуваного аварійність. За останні 10 років в цивільній, державної та експериментальної авіації намітилися небезпечні тенденції збільшення частоти повторюваності і зростання тяжкості наслідків авіаційних подій при одночасному зниженні обсягів робіт і спрощення завдань, що виконуються авіацією. Найбільша кількість авіаційних подій відбувається в цивільній і в державній авіації.
У порівнянні з 1992 р щорічний наліт в цивільної авіації в 1998-2002 рр. скоротився в 2,8 рази, а в державній авіації - в 3,2 рази. Зазначений період характеризується різкими коливаннями показників безпеки польотів. У цивільній авіації в результаті авіаційних катастроф в 1991, 1992, 1996 і в 2001 р гинуло щороку понад 200 осіб (членів екіпажів і пасажирів). Всього за період 1992-2002 рр. в цьому виді авіації в авіаційних пригодах загинуло +1834 людини.
Драматична характеристика діяльності державної авіації за останню п'ятирічку також мала сумні показники: в 1998 р втрачено в авіаційні події 18 літаків і вертольотів, в 2000 р - 27 повітряних суден. Найбільш важким по наслідків аварійності був 2000 року, коли в результаті 9 катастроф загинуло 116 осіб. Всього з 1992 р в результаті катастроф у державній авіації загинуло 837 чоловік.
Іншою складовою витрат держави є щорічне списання досить великої кількості повітряних суден в результаті їх пошкоджень під час польотів і на землі. Не всі такі випадки належним чином розслідуються, а отже, з причин, які призвели до їх проявів, профілактичні заходи проводяться не завжди. З боку держави цей процес особливо непідконтрольний у многоведомственной державної авіації Російської Федерації. Від списання пошкоджених повітряних суден в цьому виді авіації державі наноситься значний економічний збиток.
В цілому держава в результаті авіаційних пригод щорічно втрачає в кілька разів більше повітряних суден, ніж їх виробляє.
Досягнуті в минулих десятиліттях високі показники задоволення потреб громадян і економіки у повітряних перевезеннях, авіаційних роботах, забезпеченні оборони і безпеки держави багато в чому виявилися втраченими.
Такий розвиток подій в значній мірі сприяє недосконалість повітряного законодавства, в тому числі в частині, що стосується питань забезпечення безпеки польотів. Основоположний правовий акт в галузі авіаційної діяльності - Повітряний кодекс РФ - не містить розділів, що регламентують питання державного регулювання та державного контролю діяльності в сфері безпеки польотів.
Глава 4 Повітряного кодексу РФ встановлює лише загальний порядок здійснення державного контролю в галузі цивільної авіації. Питання організації такого контролю за діяльністю державної та експериментальної авіації в даному правовому акті упущені. Очевидно, зазначене положення є наслідком помилкових позицій керівників федеральних органів виконавчої влади, у віданні яких перебувала державна і експериментальна авіація, і колишнього керівництва Військово-повітряних сил, які вважали, що авіаційна діяльність підпорядкованої їм авіації не повинна піддаватися контролю з боку держави.
Цей недолік Повітряного кодексу РФ нормативно компенсований підписаними Президентом РФ Указом від 08.08.98 № 938 "Про підвищення безпеки польотів в Російській Федерації та заходи щодо вдосконалення діяльності у сфері авіації" і Указом від 11.11.98 № 1357 "Питання Міністерства оборони Російської Федерації і Генерального штабу Збройних Сил Російської Федерації ", якими функції з державного регулювання діяльності в області державної авіації, повного державного регулювання використання повітряного пространс тва, державного контролю за діяльністю авіаційного персоналу державної авіації, розслідування, класифікації та обліку авіаційних подій та інцидентів в державній авіації покладено на Міноборони Росії.
Пізніше постановою Уряду РФ від 30.12.00 № 1038 "Про затвердження Положення про Міністерство транспорту Російської Федерації" спеціально уповноваженим органом в галузі цивільної авіації було визначено Мінтранс Росії.
Таким чином, положення ст. 6 Повітряного кодексу РФ в частині визначення спеціально уповноважених органів в області діяльності цивільної та державної авіації отримали нормативне завершення.
Стосовно до положень Повітряного кодексу РФ його стаття 6 покладає на спеціально уповноважені органи, наділені федеральним законом, указом Президента РФ або постановою Уряду РФ цим правом, відповідальність у відповідній галузі діяльності.
Практика організації робіт в області безпеки польотів в останні роки дозволила виявити ряд проблем в авіаційному законодавстві, невирішеність яких негативно впливає на запобігання авіаційних подій і свідчить про недоробки в розподілі відповідальності за забезпечення безпеки польотів між федеральними органами виконавчої влади.
Однією з таких проблем є вузьке функціональне призначення і численність органів, які здійснюють свою діяльність в інтересах забезпечення безпеки польотів у цивільній авіації, а також відсутність єдиного відповідального органу з державної авіації в цій області діяльності.
Так, згідно з Правилами розслідування авіаційних подій та авіаційних інцидентів з цивільними повітряними суднами в РФ (в подальшому - Правила розслідування), затверджених постановою Уряду РФ від 18.06.98 № 609, повноваження і відповідальність спеціально уповноваженого федерального органу виконавчої влади в галузі розслідування авіаційних подій з цивільними повітряними суднами покладені на Міждержавний авіаційний комітет (МАК).
В інтересах більш глибокого розуміння ролі цієї організації у вирішенні питань забезпечення безпеки польотів у цивільній авіації доцільно коротко простежити історію наділення МАК такими повноваженнями.
У грудні 1991 р керівниками урядів колишніх республік СРСР в Мінську було підписано Угоду про цивільну авіацію та про використання повітряного простору, згідно з яким МАК став правонаступником Комісії з державного нагляду за безпекою польотів повітряних суден (Госавіанадзора СРСР). Серед багатьох питань на Госавіанадзор СРСР покладалося завдання щодо здійснення державного нагляду за розробкою і проведенням відповідними міністерствами, державними комітетами, відомствами та іншими організаціями профілактичних заходів, спрямованих на підвищення безпеки польотів цивільних повітряних суден і надійності цивільної авіаційної техніки. Практично Госавіанадзору СРСР була підконтрольна діяльність промислових міністерств з питань виробництва авіаційної техніки, конструкторських бюро, науково-дослідних установ, а також робота Міністерства цивільної авіації та інших відомств, які використовували цивільну авіацію для забезпечення своїх потреб.
Продекларована Угодою правонаступність МАК щодо здійснення функцій Госавіанадзора СРСР в частині, що стосується державного нагляду за профілактикою авіаційних подій в цивільній авіації, жодним з пізніших актів, що регламентують діяльність МАК, не визначена. У положенні про Мінтрансі Росії ця функція також не передбачена. На сьогоднішній день система контролю за проведенням профілактичних заходів щодо запобігання авіаційним подіям в цивільній авіації обмежена формулюваннями статей 2.10.11 і 2.10.12 Правил розслідування, які відносять порядок проведення контролю з боку Державної служби цивільної авіації і промисловості за реалізацією таких заходів до положень міжвідомчої інструкції . Державний контроль в цій галузі діяльності не регламентований. Єдиного відповідального органу за стан безпеки польотів у цивільній авіації немає.
Відсутність державного контролю за проведенням профілактичних заходів в області безпеки польотів створює грунт для їх повторюваності з відомих причин.
Усі пам'ятають катастрофа вертольота Мі-8МТ, коли 28.04.02 загинуло 8 пасажирів, в числі яких був губернатор Красноярського краю А.І.Лебедь. Комісія з розслідування катастрофи встановила факт прийняття екіпажем рішення на політ без аналізу метеорологічної обстановки і при погоді, яка не відповідає вимогам для виробництва польотів за правилами візуальних польотів. Безпечний ешелон польоту призначений не був. В результаті роботи комісії не отримали достатньої оцінки факти виконання даного польоту екіпажем авіакомпанії "Єнісейський меридіан" на вертольоті, переданому іншої авіакомпанії, організації польоту без оформлення заявки і списку пасажирів, перевищення кількістю пасажирів числа обладнаних посадкових місць. Висновки і рекомендації організаційного характеру про посилення порядку повітряних перевезень керівних посадових осіб суб'єктів Російської Федерації комісія не зробила.
Через 3 місяці - 26.07.02 при виконанні замовного рейсу з перевезення членів Уряду Республіки Саха (Якутія) при ускладненні метеорологічних умов польоту сталося зіткнення літака Ан-ЗТ з деревами, тільки, бува, не закінчилося авіаційним подією. На борту літака понад встановлену норму було 5 пасажирів, команду на посадку яких дав генеральний директор авіакомпанії "Полярні авіалінії", що знаходився на борту даного повітряного судна. Радник генерального директора з безпеки польотів, також присутній на борту літака, ці протиправні дії не припинив. Даний випадок знову не став спонукальним мотивом для відповідних керівників Державної служби цивільної авіації щодо вжиття заходів організаційного характеру і посилення порядку повітряних перевезень керівних посадових осіб суб'єктів РФ.
Тільки після катастрофи 20.08.03 вертольота Мі-8Т, в результаті якої загинув губернатор Сахалінської області І.П.Фархутдінов, комісією з розслідування були надані рекомендації щодо введення в дію інструкції з організації та забезпечення літерних і підконтрольних рейсів з поширенням її положень на організацію повітряних перевезень вищих посадових осіб суб'єктів РФ і повноважних представників Президента РФ. При розслідуванні катастрофи комісія знову зазначила повторення тих же порушень, які мали місце в зазначених раніше події: прогноз погоди не містив повної інформації про метеорологічну обстановку в гірському районі, кількість пасажирів на борту вертольота перевищувало число заявлених до перевезення осіб, на прохання пасажирів маршрут польоту був змінений, політ виконувався на висоті нижче безпечної висоти польоту.
Ці трагічні події з усією очевидністю показують повторюваність подій фактично по одним і тим же причинам, що підтверджує відсутність контролю за розробкою та проведенням ефективних заходів щодо запобігання авіаційним подіям в цивільній авіації.
Про недостатній контроль за діяльністю авіаційного персоналу цивільної авіації свідчать і інші факти. Так 22.10.02 при виконанні посадки в аеропорту Манас (м Бішкек, Киргизстан) сталася аварія літака Іл-62М. Командир потерпілого подія повітряного судна (він же генеральний директор авіакомпанії) до 1990 р виконував польоти в якості бортового механіка вертольота Мі-8. У 1999 р почав виконувати польоти в якості пілота-аматора літака "Вільга-35А" і в 2000 р після закінчення Калузького АЛТУ отримав кваліфікацію пілота комерційної авіації третього класу. За 3 роки підвищив кваліфікацію від пілота-аматора до лінійного пілота цивільної авіації першого класу - командира повітряного судна Іл-62. Наліт другого пілота на даному типі повітряного судна до моменту події становив близько 240 ч. З таким рівнем підготовки пілотів екіпаж виконував міжнародні польоти! Ці грубі порушення не були встановлені при продовженні сертифікату експлуатанта авіакомпанії в квітні 2002 р
Ще більш незрозуміле становище в питаннях організації державного контролю склалося в державній авіації, де відповідно до указів Президента РФ функції розслідування авіаційних подій та державного контролю за діяльністю авіаційного персоналу виконує Міноборони Росії. Незважаючи на вимоги Президента РФ, постановами Уряду РФ від 02.12.99 № 1329 "Про затвердження Правил розслідування авіаційних подій та авіаційних інцидентів з державними повітряними судами в Російській Федерації" і від 20.11.01 № 801 "Про Службу безпеки польотів авіації Збройних Сил Російської Федерації "можливості Міноборони Росії щодо здійснення зазначених функцій значно обмежені.
Служба безпеки польотів авіації Збройних Сил, що є самостійним підрозділом Міноборони Росії і виконує роботи з розслідувань авіаційних подій та контролю за діяльністю авіаційного персоналу з питань безпеки польотів, відповідно до зазначених постанов Уряду РФ має право виконувати свої функції тільки за погодженням з керівниками зацікавлених федеральних органів виконавчої влади. Простіше кажучи, як такої державний контроль за діяльністю державної авіації Російської Федерації та проведення розслідувань авіаційних подій в державній авіації силами Служби поставлений в залежність від згоди чи незгоди на їх здійснення з боку керівників федеральних органів виконавчої влади.
В даний час в державі з питань авіаційного законодавства і особливо в галузі забезпечення безпеки польотів в державній авіації існують і інші правові суперечності. Певною мірою такому стану справ сприяли випадки непрофесійного втручання з боку чиновників апарату Уряду РФ в зміст видавалися на затвердження проектів правових документів по авіаційних питань.
Така доля спіткала згадане вище Положення про Службу безпеки польотів авіації Збройних Сил РФ, коли в проекті документа з цього питання, представленого силовими міністрами, на зазначену Службу з ініціативи урядового апарату були додатково покладені такі невластиві для її структури і штатної чисельності завдання, як організація та проведення розслідувань авіаційних інцидентів в державній авіації (щорічно відбувається понад 1000 таких подій), класифікація та облік авіаційних інцидентів, здійснювала тичних оперативного інформування керівників федеральних органів виконавчої влади про авіаційні інциденти, організація постійного зберігання примірників справ по їх розслідуванням, аналіз авіаційних інцидентів.
У зв'язку з виниклими протиріччями між можливостями зазначеної Служби і покладеними на неї додатковими завданнями, а також внесеними смисловими спотвореннями в проект положення про Службу, Начальник Генерального штабу Збройних Сил РФ генерал армії А.В.Квашнін змушений був звернутися в грудні 2001 р до Голови уряду РФ про неправомірність внесених в проект документа змін, нереальності виконання зазначених додаткових завдань силами Служби безпеки польотів авіації Збройних Сил РФ і про доцільність, в с в'язі з цим, внесення коректив в прийняте Урядом РФ постанова. Реакції з цього питання до теперішнього часу немає.
Штучне обмеження можливостей Служби безпеки польотів в частині проведення контролю за діяльністю авіаційного персоналу державної авіації, яка не входить до складу авіації Міноборони Росії, не дозволяє здійснювати державний нагляд за безпекою польотів в авіаційних структурах федеральних органів виконавчої влади.
Встановлений Правилами розслідування авіаційних подій та авіаційних інцидентів з державними повітряними судами в Російській Федерації порядок, що дозволяє федеральним органам виконавчої влади здійснювати розслідування аварій і катастроф належних їм повітряних суден, суперечить положенням Повітряного кодексу РФ і вимогам указів Президента РФ.
У змісті Правил розслідування авіаційних подій та авіаційних інцидентів з державними повітряними судами є логічні суперечності. Згідно з їхніми положеннями Служба безпеки польотів авіації Збройних Сил є спеціально уповноваженим органом, що здійснює класифікацію авіаційних подій, але в той же час право остаточного висновку про причини аварій і катастроф, що мали місце в авіації федеральних органів виконавчої влади, згідно з цими ж Правилами, надано керівникам федеральних органів виконавчої влади, призначав комісії з розслідувань. Цими ж керівниками затверджуються акти розслідування авіаційних подій. При такому положенні недоречно говорити про будь-якому державному контролі або про державне регулювання діяльності в сфері безпеки польотів державної авіації з боку Міноборони Росії як спеціально уповноваженого органу у сфері оборони. Свої функції Міноборони Росії в частині, що стосується контролю стану безпеки польотів в державній авіації, вимушено не виконує.
Ситуація, що склалася сприяє порушенням у державній авіації вимог нормативних документів з безпеки польотів. Так в травні 2003 р головою комісії з розслідування катастрофи вертольота Мі-26Т наказом Міністра МНС Росії в порушення вимог Правил розслідування було призначено особу, що не має льотного освіти. Заступником голови комісії був визначений начальник авіації - начальник Управління МНС Росії, який був причетний до організації та забезпечення польоту, що закінчився катастрофою, що також не давало можливості відповідно до положень Правил розслідування допускати його до роботи в складі комісії. В результаті комісією ряд порушень в діяльності авіаційного персоналу був класифікований як недоліки, авіаційна техніка на дослідження не прямувала, причина авіаційної події віднесена до наслідків впливу на вертоліт природних явищ.
У серпні 2003 р в одній з частин Сизранського ВАИ в результаті недисциплінованості екіпажу зазнав аварії вертоліт Мі-8Т, що призвело до зіткнення повітряного судна з освітлювальними стовпами бензозаправної станції на автотрасі. Спочатку про дану подію було повідомлено як про серйозного авіаційному інцидент, для проведення розслідування якого убила комісія Військово-повітряних Сил. До складу комісії входили представники органів безпеки польотів ВПС, Армійській авіації і Сизранського ВАИ. Комісія правильно класифікувала цю подію як аварію, але не "встановила", що цей аварійний політ виконувався при незаконному присутності на борту вертольота пасажирів з числа цивільних осіб жіночої статі. Даний випадок свідчить про крайню непринциповості фахівців безпеки польотів, які входили до складу комісії, і залежно їх висновків від думки вищестоящих керівників.
Загальною проблемою для органів безпеки польотів цивільної і державної авіації залишається хронічна штатна нечисленність фахівців їх структур. Чи не зжита порочна практика введення нових посад в авіаційні структури за рахунок скорочення в першу чергу штатів фахівців саме цього профілю. Збільшення кількості персоналу по сервісному обслуговуванню пасажирів в цивільній авіації здійснюється на тлі невирішення проблеми пошуку коштів підвищення окладів польових інспекторів з безпеки польотів. У державній авіації скорочена посада начальника Центру безпеки польотів авіації Збройних Сил РФ, незважаючи на те, що даний Центр здійснює свою діяльність в інтересах багатьох федеральних органів виконавчої влади.
До теперішнього часу ряд керівних посадових осіб багатьох федеральних органів виконавчої влади не вник в положення Повітряного кодексу РФ, що визначає, що метою розслідування авіаційних подій є, в тому числі, вжиття заходів щодо їх запобігання в майбутньому. Повітряний кодекс покладає встановлення порядку фінансування робіт з розслідувань авіаційних подій на спеціально уповноважений орган у сфері фінансів. Незважаючи на ці положення федерального закону, Мінфіном Росії протягом 6 років не вирішується питання про порядок фінансування робіт з проведення розслідувань подій і їх запобігання в державній авіації, хоча з цивільної авіації таке фінансування здійснюється.
Положення, що створилося в області забезпечення безпеки польотів в чому обумовлено відсутністю в державі стрункої системи державного регулювання і контролю за безпекою польотів авіації Російської Федерації. Чи не визначено предмет, суб'єкти та об'єкти цієї області діяльності. Відсутні строгий юридичний і ієрархічний порядок здійснення контролю. Не створено єдиний державний орган, який об'єднує зусилля всіх видів авіації в роботі щодо запобігання авіаційним подіям. Існуюча підпорядкованість органів безпеки польотів авіаційним структурам, діяльність яких повинна ними контролюватися, суперечить логіці проведення державного нагляду за безпекою польотів. Проекти правових і нормативних документів з питань безпеки польотів піддаються коригуванню без урахування думок фахівців в галузі безпеки польотів, що призводить до їх недосконалості. Реальна робота по забезпеченню безпеки польотів підміняється звітними документами, згідно з якими стан справ в цій галузі діяльності з року в рік поліпшується, хоча фактично воно мало змінюється в кращу сторону, а в ряді випадків навіть погіршується. Питання відповідальності за стан безпеки польотів з боку осіб, які організовують авіаційну діяльність, штучно перекладаються на інспекції і служби безпеки польотів, які не мають правових і матеріальних можливостей впливати на запобігання аварій і катастроф.
Зазначені проблеми були розглянуті на засіданні Комітету з оборони і безпеки Ради Федерації ФС РФ, де було запропоновано розпочати в порядку законодавчої ініціативи до розробки проекту федерального закону, що визначає порядок державного регулювання і контролю за безпекою польотів авіації Російської Федерації 1 .
Позиція Комітету з основ проекту такого закону базується на вимогах Президента РФ, що встановлюють, що одним з основних заходів в області нормативного правового забезпечення авіаційної діяльності є законодавче регулювання забезпечення безпеки польотів авіації Росії.
Метою даної статті є інформування громадськості з виниклої проблеми в інтересах більш ефективної роботи Комітету при підготовці проекту зазначеного законодавчого акту. Побажання і пропозиції щодо запропонованих питань будуть прийняті з вдячністю.
Ключенок Василь Дмитрович. Служив у ВПС Міністерства оборони СРСР і РФ, був командувачем ВПС Приволзького військового округу РФ. У 1999-2000 рр. - заступник начальника управління Федерального казначейства по Тамбовської області. З 2000 року - перший заступник Глави адміністрації Тамбовської області, представник губернатора в обласній думі. З 2001 року - член Ради Федерації Федеральних Зборів РФ від адміністрації Тамбовської області. Перший заступник голови Комітету Ради Федерації з оборони та безпеки. Голова підкомітету з військово-соціальних питань. Член Комісії Ради Федерації по взаємодії з Рахунковою палатою РФ. Член Комісії Ради Федерації з природних монополій. Член Комісії Ради Федерації з контролю за забезпеченням діяльності Ради Федерації. Генерал-лейтенант авіації. Заслужений військовий льотчик РФ. Дійсний державний радник Російської Федерації (області) I класу.
1. "Про проект федерального закону" Про державне регулювання, контроль і нагляд у сфері забезпечення безпеки польотів авіації та використання повітряного простору Російської Федерації "(в порядку законодавчої ініціативи)". Рішенням Комітету РФ з оборони і безпеки 29.09.04 законопроект внесений в Державну Думу в якості законодавчої ініціативи Ради Федерації РФ.
Запрошуємо Вас взяти участь в работе нашого журналу! Твір Пропозиції про співпрацю, за тематикою матеріалів, свои статті та зауваження на електронна адреса редакции . Такоже запрошуємо Вас взяти участь в організованіх журналом заходах (конференціях, круглих столах, обговореної), Подробиці можна дізнатіся через електронна адреса редакции .
Матеріал з журналу " Право и безпека ". Тексти статей всех випусків журналу Доступні в Архіві . Умови підпіскі на Друкований версію журналу Ви можете дізнатіся на его сайті . Передплатній індекс друкованої Версії журналу в об'єднаному каталозі "Преса России" - 83130. Передплатній індекс в каталозі «Газети. Журнали »Росдруку - 82830. Поштова адреса редакции: 101000, Москва, Головпоштамт, а / я 470. Телефон (495) 778-0319, тел. / Факс (499) 246-5781. (C) 2001 - 2014 " Право и безпека ".